La responsabilidad de proteger

Las lecciones de Libia

Los de afuera tenían buenas razones para intervenir en Libia. Pero podría perjudicar a su causa

19 de Mayo de 2011 | de la edición impresa de The Economist

Para aquellos que respaldan una intervención humanitaria musculosa, tanto las palabras como los hechos del coronel Muammar Qaddafi proporcionaban una claridad moral absoluta. “Salgan de sus casas, ataquen [a la oposición] en sus guaridas,” le dijo a sus partidarios el 22 de febrero. Llamó a los manifestantes “cucarachas” y “ratas” que no merecían vivir: un lenguaje escalofriantemente parecido a las transmisiones de Radio Mille Collines, que espoleó a los autores del genocidio de Ruanda en 1994.

Mientras hablaba, sus fuerzas habían apuntado sus miras contra Benghazi, la fortaleza de sus adversarios. Según Human Rights Watch, un grupo basado en Nueva York, las fuerzas del gobierno ya habían matado a 223 personas la semana anterior. La llamada a un baño de sangre, en una ciudad de 700.000 habitantes. El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas invocó una formula fatídica, urgiendo al régimen a cumplir su “responsabilidad de proteger” a su pueblo. El 17 de marzo el consejo, “expresando su determinación de asegurar la protección de los civiles”, ordenó los ataques aéreos.

Eso preparó el escenario para la primera prueba completa de un principio que la ONU adoptó en 2005 y que ha venido refinando desde entonces. La doctrina de la “responsabilidad de proteger” (R2P, por sus siglas en inglés) sostiene que cuando un estado soberano fracasa en evitar atrocidades, los gobiernos extranjeros pueden intervenir para detenerlas. Los defensores de los derechos humanos dicen que salva vidas. Los escépticos la ven como demasiado fácil de emplear mal para que sea útil: una pantalla para cubrir el imperialismo, o inclusive un incentivo para matar (puesto que aún si no se está fraguando una masacre, un caudillo inescrupuloso podría caer en la tentación de tramar una contra su propio pueblo para estimular el apoyo externo).

Los usos anteriores de la R2P han sido aventuras en solitario. En 2008, Rusia la usó para justificar el ataque a Georgia, y Francia la citó luego del ciclón en Myanmar, implicando que habría que traer ayuda humanitaria a la fuerza si el régimen persistía en sus tácticas obstruccionistas (el gobierno cedió). Pero antes de este año, el Consejo de Seguridad de la ONU no había autorizado ninguna misión que citara tan explícitamente el nuevo principio.

Ciénagas y nieblas

Al principio parecía probable que la doctrina triunfara o muriera en Libia. Pero dos meses y miles de ataques aéreos más tarde, la turbia realidad de la guerra simplemente ha endurecido las posiciones en ambos lados. Por una parte, la decisión de ir a la guerra se hizo de buena fe en un momento en que el riesgo de masacres parecía real. Como apunta el profesor Mats Berdal de King’s College de Londres, las principales potencias mundiales tienen buenas razones para pensar que estaban “evitando una Srebrenica” -la masacre de bosnios que las fuerzas de la ONU fueron incapaces de impedir en Julio de 1995.

Pero según la guerra se va alargando y la OTAN ataca más ampliamente, los escépticos sienten que su caso también ha sido reafirmado. “Para los que temíamos que la R2P fuese sólo una orden de guerra, nuestros temores han sido justificados,” dice David Rieff, un partidario convertido en crítico.

La responsabilidad de proteger ganó terreno luego de las espantosas matanzas masivas a fines del siglo XX, incluyendo las masacres por los Khmer Rouge en Cambodia en los 1970s; el uso de armas químicas en Irak en 1988; y la limpieza étnica en Bosnia. En 1999 la OTAN desató una guerra aérea, sin la bendición de la ONU, para detener una campaña serbia en la provincia de Kosovo. Sostuvo que la necesidad de proteger a los civiles era un imperativo moral abrumador. La ONU le dio una especie de bendición retrospectiva al endosar un tutelaje internacional del territorio, liderado por Bernard Kouchner, un pionero francés de la intervención humanitaria.

Pero la terrible guerra civil en Irak que siguió a la invasión estadounidense en 2003 –descrita como una intervención contra la tiranía- marchitó el apoyo de la doctrina. Las dudas para intervenir y detener al gobierno genocida sudanés en Darfur pueden haber sido una consecuencia de lo anterior.

Buscando restaurar la buena reputación del guerrerismo liberal, un grupo liderado por Gareth Evans, un ex-ministro de relaciones exteriores australiano, presionó a la conferencia del 60º aniversario de la ONU, en 2005, para que refrendara la idea de que el mundo tiene una “responsabilidad de proteger” a los civiles. Eventualmente, más de 150 países acordaron permitir la intervención armada a través del Consejo de Seguridad “si los medios pacíficos son inadecuados y las autoridades nacionales fracasan manifiestamente en la protección de sus poblaciones del genocidio, los crímenes de guerra, la limpieza étnica y los crímenes de lesa humanidad.”

Tanto por la teoría. ¿Y qué sobre la práctica? El coronel Qaddafi suministró una prueba casi única. Los líderes regionales lo detestaban y rápidamente lo abandonaron. El apoyo de la Liga Árabe a la intervención impidió que China y Rusia ejercieran sus vetos. Y la concentración de rebeldes en el este, combinada con un terreno plano desértico, convirtió a las fuerzas del régimen inicialmente en blancos fáciles del bombardeo. “Los astros estaban bien alineados en el caso de Libia,” dice el Sr. Evans. “Se cumplieron todos los criterios.”

La meta inmediata de proteger a Benghazi de la masacre se logró en días. Habiendo destruido las defensas aéreas de Libia, la paliza que les dieron los bombarderos y misiles occidentales a las tropas en avance las obligó a una veloz retirada.

Luego siguieron decisiones más difíciles. El ejército libio continuó cañoneando otras ciudades rebeldes, y sus francotiradores estaban apuntando abiertamente a los civiles. Proteger a todos los libios, no sólo a aquellos en el este, requeriría el fin del gobierno del Coronel Qaddafi- un resultado que ya habían pedido tanto los gobiernos occidentales como los árabes. La OTAN aumentó su campaña militar, bombardeando a las columnas en retirada así como a las que avanzaban, y atacando los centros de comando y control frecuentados por el coronel Qaddafi y su familia. El 30 de abril un ataque aéreo mató a uno de sus hijos. La línea entre frenar las atrocidades y una guerra aérea para cambiar el régimen se hizo borrosa- a pesar de que una operación terrestre está descartada, por ahora.

Su guerra es mi argumento

Ambos lados del debate citarán a Libia con entusiasmo la próxima vez que parezca inminente un asesinato de masas. Eso demuestra que una dosis modesta de poder aéreo puede salvar vidas; pero también que la retórica de la protección de los civiles se puede estirar hasta justificar una misión cada vez más intensa. La política del poder decide que vidas se salvarán, y cuáles objetivos de política triunfan.

El Sr. Rieff condena “un sistema de dos niveles con interventores e intervenidos”, donde “las antiguas potencias imperiales” hacen las reglas de juego. ¿Pero cuáles potencias, exactamente? El voto sobre Libia se aprobó sólo porque los no-occidentales Rusia y China se reservaron sus vetos en el Consejo de Seguridad: algo que hubiera sido inimaginable hasta hace poco. Ambos países se están arrepintiendo ahora, alegando el uso indebido del elástico lenguaje de la resolución. Por razones diferentes, el Sr. Evans se lamenta también del exceso de celo: él quiere preservar la pureza de la R2P, y teme una interpretación que permita una “guerra de agresión total”. Mucho se juega en esta guerra-y no solamente para los libios.

NOTA FINAL: El destino posible de Venezuela también se juega en Libia, igual que en la Costa de Marfil. Poco a poco, las opciones para las próximas elecciones y sus resultados se van definiendo: parece cada vez más difícil que un candidato desconozca los resultados legítimos de las elecciones, y que intente una medida "de fuerza" para conservar el poder.

Justicia Internacional en África - El Tribunal Penal Internacional muestra sus dientes

A muchos africanos les molesta el TPI, pero los sucesos recientes sugieren que ahora no lo podrán ignorar tanto

12 de Mayo de 2011 | JOHANNESBURG | de la edición impresa de The Economist

El Tribunal Penal Internacional en La Haya está por abrir una investigación formal sobre la violencia post-electoral en la Costa de Marfil a pedido de su nuevo presidente, Alassane Ouattara. Esto podría llevar al enjuiciamiento de Laurent Gbagbo, su despótico predecesor, cuya negativa a ceder el poder luego de perder una elección llevó a cientos de muertes. En Libia el coronel Muammar Qaddafi, el líder más antiguo en el poder en África, se pregunta si deberá encarar la misma suerte, luego de que el fiscal jefe del TPI anunciara que intentará obtener tres órdenes de detención (cuyos nombres no han sido divulgados aún) para los supuestos responsables de la matanza de cientos de personas desarmadas desde que comenzaron las protestas a favor de la democracia en febrero pasado. El régimen post-revolucionario egipcio dice que desea afiliarse al TPI, el primer tribunal permanente de crímenes de guerra del mundo, quizás con la esperanza de ver a su propio déspota caído, Hosni Mubarak, llevado ante la justicia. El nuevo Túnez también está ansioso de unirse al tribunal. En La Haya se espera una sentencia dentro de unos meses en el juicio de Charles Taylor, el ex-presidente de Liberia, ante un tribunal especial para Sierra Leone. En Sudán el presidente Omar al-Bashir aún se cuida de no caer en las redes del TPI, tres años después de haber sido acusado de genocidio en la provincia occidental de Darfur, en su país.

Los déspotas africanos, pasados y presentes, varios de los cuales le han dado un feliz corte de mangas al tribunal, puede que lo estén viendo más nerviosamente. La negativa de sus países a unirse al TPI, formado en 2002, no los pone fuera de su alcance. Los estatutos del tribunal le permiten enjuiciar a gente sospechosa de genocidio, crímenes de lesa humanidad y crímenes de guerra cometido en cualquier estado miembro cuando ese estado está “reacio o incapaz” de hacerlo ellos mismos. Hasta ahora, esto se ha hecho a pedido del estado mismo, como en Uganda, la República Centro-Africana (CAR) y el Congo. Pero también puede investigar las atrocidades en estados no miembros a pedido del Consejo de Seguridad de la ONU, si se cree que amenazan la paz y la seguridad regionales o internacionales. Esto es lo que pasó con Darfur, cuando el Consejo de Seguridad llamó la atención del tribunal a las atrocidades por primera vez. Ahora el consejo ha referido también a Libia al tribunal.

Esta ha sido una ruta difícil. Tres de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad –los Estados Unidos, Rusia y China- no se unieron al TPI. La amenaza de veto de sólo uno de ellos es suficiente para bloquear una referencia en debate. Pero con Darfur, la alarma internacional sobre la extensión del derramamiento de sangre y de las violaciones persuadió a los Estados Unidos y a China a abstenerse en lugar de oponerse a referir a Sudán al TPI en 2005. Desde entonces el Consejo de Seguridad de la ONU ha enviado sólo otro caso al tribunal. Pero los partidarios del tribunal se han entusiasmado con el voto unánime contra Libia en febrero, argumentando que podría ser un hito en los nueve años de lucha de la organización para lograr la aceptación mundial.

El cambio de actitud de los Estados Unidos ha ayudado. Antes un crítico feroz, en las palabras de un funcionario estadounidense, los EEUU han “reajustado su posición automática… de hostilidad a compromiso positivo” bajo Barack Obama. Pero el respaldo futuro de Rusia y China a referencias al TPI es mucho menos probable. La mayoría del mundo árabe se niega a aceptar un tribunal que gran parte del mundo pobre aún ve como un tribunal dominado por Occidente, con intenciones de hacer rendir cuentas a los que menos tienen mientras le otorga impunidad a los ricos y poderosos. Jordania es el único miembro árabe del TPI.

Estos días los principales opositores del TPI están en África, la que provee al tribunal con su mayor grupo de miembros (31 de 114) y es el escenario de todos los casos bajo investigación o enjuiciados actualmente: en la CAR, el Congo, la Costa de Marfil, Kenia, Libia, Sudán y Uganda. Al acusar al tribunal de apuntar injustamente a los países africanos, la Unión Africana (AU) está haciendo nuevamente un llamado para “soluciones africanas a los problemas africanos”. La AU rechaza particularmente la voluntad creciente del tribunal de enjuiciar presidentes en funciones. En su reunión cumbre el mes que viene planea extender la autoridad de su Tribunal Africano de Justicia y Derechos Humanos sobre casos penales y civiles. Los abogados internacionales tales como Richard Dicker de Human Rights Watch, un grupo de presión basado en Nueva York, ven esto como un intento de sortear el TPI.

Puede que no funcione. La razón de que haya tantos casos africanos en el tribunal no es la falta de imparcialidad; todos los casos del TPI han sido referidos al tribunal por el Consejo de Seguridad de la ONU o por los países mismos. Esto se debe a que las normas de la justicia en África a menudo son mediocres. Los tribunales en muchas partes del continente están rellenos de jueces complacientes listos para hacer lo que requieran sus amos. Es más, los intentos de crear un sistema regional de justicia africano han fallado hasta ahora. El Tribunal Africano, bajo la égida de la AU, nunca ha emitido una sentencia digna de mención. El compromiso de la AU de asegurar que Hissène Habré, responsable de miles de muertes como presidente de Chad en los 1980s, sea llevado frente a la justicia no ha sido cumplido. El tribunal de la Comunidad de Desarrollo de África del Sur, establecido en 2005, ha sido virtualmente suspendido desde que Zimbabwe se negó a aceptar su prohibición de la expropiación de las fincas blancas y el club regional de 15 países se mostró renuente a hacer cumplir sus sentencias.

El TPI se estableció como un tribunal de último recurso. No puede tomar casos si el país en cuestión tiene un sistema de justicia independiente, competente, listo para acusar a los supuestos autores y darles un juicio justo. Sus estatutos no dicen nada sobre tener que ceder la jurisdicción a los tribunales regionales. Muchos líderes autocráticos africanos parecen listos para proteger de la ley a sus colegas descarriados, en caso que algún día necesiten que les devuelvan el favor. La AU ha estado tratando de conseguir por los últimos tres años que el Consejo de Seguridad suspenda el juicio del TPI contra el Sr. Bashir. Kenia, quien como miembro del TPI está obligada a ayudar a arrestar a todos los acusados del tribunal, recibió al líder sudanés en su capital, Nairobi, el año pasado. El Sr. Bashir visitó alegremente a Djibouti, un miembro del TPI, este mes.

La gran debilidad del TPI, aparte de su costo astronómico y sus dilatados juicios, es su dependencia de otros para ayudarlo a arrestar a los sospechosos. Pero hasta esto puede estar cambiando. Suráfrica y Botswana han dicho que el Sr. Bashir no es bienvenido allí. El Congo ha entregado tres de sus sospechosos al tribunal y Francia un cuarto, mientras que Bélgica ha entregado a Jean-Pierre Bemba, un ex-vicepresidente congolés, por supuestas atrocidades en la CAR. Los EEUU están apoyando activamente la caza de cuatro líderes rebeldes del Ejército de Resistencia del Señor de Uganda (Lord’s Resistance Army), que continúa causando estragos en la región. Algunos sospechosos, incluyendo tres líderes rebeldes Darfuri y seis Kenianos, se han entregado al tribunal voluntariamente. Otros cinco están bajo custodia, incluyendo cuatro enjuiciados. Así que el tribunal, a pesar de que todavía se ve ampliamente en África con desconfianza y a veces hasta con burla, aún puede probar que tiene dientes.

Nota final: En vista de lo que está pasando con Laurent Gbagbo, ¿qué pensarán los aludidos más cerca de casa?